Understanding Hybrid Warfare

Auteur: Multinational Capability Development Campaign (MCDC)

Hybride wat?

Er is nog geen goede eenduidige definitie. Er bestaan eerder omschrijvingen, zoals:

Een hybride crisis is een samenspel van twee of meer crisissen waartussen een link kan bestaan (niet noodzakelijk) en die elkaar kunnen versterken.

Hybrid warfare is een militaire strategie die politieke oorlog gebruikt en conventionele oorlog, irreguliere oorlog en cyberoorlog mengt met andere methoden met een sterke invloed, zoals fake news, diplomatie en interventie in buitenlandse verkiezingen.

Het is echter geweten dat de agressor probeert vergelding te vermijden. Hybride warfare is typisch op maat gesneden om onder de duidelijke detectie en respons thresholds te blijven.

De gevallen waarop deze studie gebaseerd is zijn:

  • Iran’s activiteiten in Syrië
  • Gebruik van Gas en leningen door Rusland als drukkingsmiddel in Oekraïne
  • IS in Syrië en Irak
  • Hybrid warfare in een stedelijke context
  • Cyber gebruikt door Rusland

Twee dingen zijn duidelijk over dit onderwerp: niemand begrijpt het ten volle, maar iedereen vindt het een probleem

Daarom is er nood aan het ondernemen van 2 stappen

Stap 1: Een gemeenschappelijke taal (begrijpen van het onderwerp en de communicatie erover vlot kunnen voeren)

Stap 2: Een analytisch framework

Stap 1: begrijpen

Er bestaat nog geen goede eenduidige definitie, zoals we al eerder schreven, maar er zijn wel omschrijvingen, bijv.:

“Het gesynchroniseerd gebruik van meerdere machtsinstrumenten op maat gemaakt van specifieke kwetsbaarheden over het volledige spectrum van maatschappelijke functies heen, om synergieën te bekomen.”

Vaak vallen ze terug op de snelheid, het volume en de alomtegenwoordigheid van de digitale technologie.

Het is belangrijk om in te zien dat meerdere machtsinstrumenten gebruikt worden in meerdere dimensies en op verschillende niveaus tegelijk op een synchrone manier. Dit staan de actor toe om verschillende MPECI (Militair, Politiek, Economisch, Civiel, Informatie) middelen te gebruiken die ze te beschikking hebben om synchrone aanvalspakketten te creëren die op maat zijn van opgemerkte of vermoedde kwetsbaarheden. De machtsinstrumenten die gebruikt worden zullen afhangen van de mogelijkheden van de actor en van deze kwetsbaarheden, alsook van de politieke doelstellingen van de actor en zijn geplande weg om zijn doelen te bereiken. Zoals in alle conflicten met oorlogen, zal het karakteristieke van de hybride oorlogsvoering afhankelijk zijn van de context.

Een actor kan zowel verticaal escaleren (in intensiteit) als horizontaal (door te syncen: 1+1+1+1+1>5).

Hybride dreiging leent zich niet tot klassieke dreigingsanalyse om o.a. volgende redenen:

  • Een brede set van MPECI tools
  • Kwetsbaarheden over maatschappijen heen worden uitgebuit, op een manier waar we normaal niet aan denken
  • Het synchroniseren en de manier waarop is onvoorspelbaar.
  • Gebruikt het uitbuiten van ambiguïteiten, creativiteit en ons begrip van oorlogvoering om zijn aanvallen onzichtbaar te houden
  • Een hybride aanval kan ongemerkt blijven tot het te laat is.

We zullen dus in de toekomst anders moeten leren kijken naar conflicten.

escaleren

Stap 2: het Analytisch Framework:

Het analytisch framework is opgebouwd met drie onderdelen:

  1. Kritische functies en kwetsbaarheden
  2. Synchronisatie van de middelen
  3. Effecten en niet-lineariteiten (complexiteiten)

Hierbij geldt dat “1+1+1 > 3” of ook: het geheel is meer dan de som der delen.

We geven een korte uitleg van deze drie onderdelen:

  1. Kritische functies en kwetsbaarheden

Kritische functies hier zijn activiteiten over het PMESII (Politiek, Militair, Economisch, Sociaal, Infrastructuur, Informatie) spectrum heen die, wanneer ze niet meer uitgevoerd worden, kunnen leiden tot een onderbreking van diensten waar de maatschappij van afhangt.

Ze kunnen allemaal opgedeeld worden in een combinatie van actoren, infrastructuren en processen. Ze hebben allemaal kwetsbaarheden.

  1. Synchronisatie van de middelen

Synchronisatie (syncen) is de mogelijkheid van de aanvaller om effectieve machtsinstrumenten (MPECI) te coördineren in de tijd, ruimte en met bepaalde doelen om een gewenst effect te bekomen. Hiermee kan hij grotere effecten halen dan met openlijke dwang. Voordelen voor de aanvaller zijn:

Middelen en kwetsbaarheden op maat benutten

Dwang uitoefenen maar zelf onder de radar blijven van de detectie thresholds en respons thresholds

Gemakkelijker om tegelijk te escaleren en de-escaleren van verschillende MPECI

  1. Effecten en niet-lineariteiten (complexiteiten)

Effecten zijn veranderingen in de toestand van het doelwit. Ze kunnen niet goed onder controle gehouden worden door de aanvaller omdat men kan geen lineaire opeenvolging van effecten meer voorspellen. Causaliteit wordt steeds moeilijker naarmate er meer elementen van de MPECI gebruikt worden en variëren.

Framework

Men moet “BTIM’s” opzetten om de zaken te leren (her)kennen:

Baselines, Thresholds, Indicators, Monitoring in real time, vanuit de filosofie : “Je weet niet wat abnormaal is als je niet weet wat normaal is en als je niet meet wat de evolutie is”

Voor de baselines moet men een oplijsting en assessment van maatschappelijke kritische functies maken. Indicatoren moeten helpen bepalen of er een aanval bezig is of begint. Thresholds helpen bepalen wat de normale / abnormale werking is.

Zonder te weten wat er normale werking is, kan men niets beginnen.

Helaas geen echte voorbeelden van bestaande “BTIM’s” gegeven in het document.

Wat zijn nu de adviezen van dit document?

  1. Maak regelmatig een nationale self-assessment van kritieke functies en de kwetsbaarheden van alle sectoren en van de maatschappij.
  2. Verbeter de klassieke dreigingsanalyse zodat het de volgende tools en mogelijkheden bevat: Politieke, Economische, Civiele, Internationale en onderzoek hoe deze middelen kunnen gesynchroniseerd worden in een aanval op kwetsbaarheden
  3. Creëer een nationale methodiek voor het coördineren van self-assessment en dreigingsanalyse specifiek voor: het begrijpen van, het detecteren van, het reageren op hybride dreigingen
  4. Internationaliseer, werk coherent samen over grenzen heen.

Conclusie: Hier ga ik even tegendraads zijn.

De studie vindt dat het framework een visuele tool is om respons te leveren tijdens een hybride aanval.

Dat lijkt me onzinnig. Behalve de BTIM’s die opgezet moeten worden, en die los van het framework moeten kunnen functioneren, zal de visuele tool m.i. eerder een tool blijven voor analyse achteraf.

Wel geeft de tool duiding van wat er tijdens de crisis aan informatie moet bewaard blijven.

De Perfecte Ramp – Het einde van de wereld en hoe dat te voorkomen

Auteur: John Casti

Het boek is geschreven “Voor de kenners van unknown unknowns” en is opgedeeld in drie delen.

Het eerste deel – Waarom normaal niet meer normaal is – vertelt over complexiteitstheorie. De complexiteitstheorie houdt in dat elke issue twee (of meer) kanten heeft, bijvoorbeeld een dienstlevering van een organisatie heeft een organisatiezijde en een klantenzijde. Beide hebben een bepaalde graad van complexiteit. Zonder in te gaan op de definities van complexiteit hier, maar vanuit het buikgevoel kunnen we hiervoor als overduidelijk voorbeeld de levering van elektriciteit bekijken in de USA. Daarvan kunnen we zeggen dat de vraagzijde zeer complex is: verschillende hoeveelheden, verschillende tijden, verschillende behoeften die doorheen de geschiedenis als een zeer complex systeem gegroeid zijn. Maar daar staat een verouderde infrastructuur tegenover, die ten aanzien van de huidige stand van technologie een lage complexiteit heeft. Tussen beide complexiteitsniveaus bestaat er een gap, die volgens de complexiteitstheorie een bron zijn van kwetsbaarheden, en een extreme gebeurtenis kunnen uitlokken om het systeem te corrigeren. Bijvoorbeeld een black-out. Dit voorbeeld is een eenvoudige illustratie van de theorie, die overduidelijk is. De beste oplossing voor de continuïteit van de klantzijde en de leverancierszijde is in dit geval een verhoging van de complexiteit aan de leverancierszijde, tot deze die van de klantzijde evenaart. Met andere woorden een technische upgrade.

Het eerste deel eindigt met zeven complexiteitsprincipes:

Complexiteit Voornaamste eigenschap
Emergentie Het geheel is niet gelijk aan de som der delen
Rode Koningin-hypothese Evolueren om te overleven
Voor niets gaat de zon op Uitwisseling tussen efficiëntie en veerkracht
Goudlokje-principe Vrijheidsniveaus zijn ‘precies goed’
Onvolledigheid Alleen logica is niet genoeg
Vlindereffect Kleine veranderingen kunnen enorme gevolgen hebben
De wet van de vereiste variëteit (deze is de ietwat belangrijkste) Alleen complexiteit kan complexiteit controleren

 

Deel twee is een verzameling van 11 hoofdstukken, die elk over een apart geval gaan, waarin telkens de complexiteitsgap getoond wordt en hoe daaruit een ramp kan ontstaan.

In deel drie beargumenteert de auteur dat de breedte van de kloof of de overdaad aan complexiteit, gezien kan worden als een nieuwe manier voor het kwantificeren van het risico op een extreme gebeurtenis. Dit echter zonder echt in te gaan op formules.

Ten slotte bepaalt de auteur drie principes waarmee de gap kleiner kan gemaakt worden of kan voorkomen worden.

Een eerste principe is dat systemen en personen zo adaptief mogelijk moeten zijn. Omdat de toekomst ongekend is maar steeds gevaarlijker wordt, is het verstandig om de infrastructuren te ontwikkelen met een grote mate van vrijheden, om datgene wat je tegenkomt te kunnen pareren of te gebruiken.

Het tweede aspect, veerkracht, is nauw verwant aan het eerste principe, dat van adaptatie. Hiermee kun je niet enkel klappen incasseren maar ook je voordeel er uit halen.

Het derde principe is redundantie. Dit is een beproefde methode in de veiligheidswetenschappen om een systeem of infrastructuur gaande te houden wanneer het geconfronteerd wordt met onbekende onvoorzienbare en voorzienbare schokken. Eigenlijk draait het hier om extra capaciteit die ter beschikking staat wanneer er bijvoorbeeld een defect optreedt.

Exponential Organizations

Auteurs: Salim Ismail; Michael S. Malone; Yuri Van Geest

Sinds mensheugenis is de mensheid bezig met productiviteit. Productie voorzag de mensen van schaarse middelen die door hun schaarste veel waard waren/zijn. De laatste decenia is het internet fel op de voorgrond gekomen, en daarbij horend het begrip “Creative Destruction” en “disruptieve technologie”.  De grote bedrijven dachten 15 jaar geleden meestal nog over het internet als “iets dat een fenomeen is van de tijd”. Heden ten dagen, na een uitleg over exponentiële organisaties zien ze in dat het internet een fenomeen is dat het begin is van alles.

Maar wat zijn dat nu, die “Exponentiële organisaties”?

Het zijn doorgaans kleine organisaties die gebruik maken van de modernste technologie om nieuwe oplossingen te bedenken voor vragen uit de markt, waarvoor soms al oplossingen bestaan. Ze veroveren door de nieuwe toepassing de markt op zeer korte tijd, op een exponentiële manier. Voorbeelden hiervan zijn smartphones en tablets, die de fotografie en de papieren krantenwereld een ferme deuk gegeven hebben.

Het “leuke” van dit verschijnsel, is dat doordat technologie gemeenschappelijk goed geworden is, een puber in een garage een uitvinding kan doen die de wereld van een gigantische firma met duizenden werknemers op zijn kop kan zetten in zeer korte tijd.

Daarom is het belangrijk dat alle organisaties zichzelf omvormen tot exponentiële organisaties en zichzelf disruptief aanpakken. Want als ze het niet zelf doen, doet een ander het. Disruptie dus als middel om aan risicobeheer en business continuïteit te doen.

In het boek, dat het resultaat is van een studie van SU (Singularity University) geven de auteurs een aantal aandachtspunten mee. Deze worden gegeven door de mnemonics MTP, SCALE en IDEAS.

Heel belangrijk is daarbij dat in tegenstelling tot grote monolieten de kleine ExO’s zeer Lean en Mean georganiseerd zijn. Het boek gaat op dit laatste niet heel diep in, maar grote monolieten kunnen door samenwerking met bestaande ExO’s, of door ExO’s te creëren aan de grenzen van hun organisatie, ook profiteren van hun voordelen.

Zooikoorts

Auteur: Hein Zegers

Zooikoorts: ziekte getypeerd door een overvloed aan spullen en bezigheden. Frequente symptomen zijn: geen plaats meer in kasten en/of overvolle agenda. Gaat gepaard met een knagend gevoel van onwelzijn. Treedt vaak samen op met Zintekortstoornis.

Dit boek beschrijft de BASICS therapie.

BASICS staat voor

  • Back (een stap terug zetten en de dingen vanop afstand bekijken)
  • Attention (aandacht geven wat er zich in het hier en nu afspeelt)
  • Select (bewust selecteren wat je belangrijk vindt in het leven)
  • Invest (investeren in wat je belangrijk vindt)
  • Cut (verwijder de zaken die niet in overeenstemming zijn met de gekozen waarden)
  • Sense (Zingeving: leef volgens jouw waarden)

Deze therapie geeft een uitweg uit de drukte voor wie verlangt naar een sober zinvol leven.

Op zich kan deze praktijk een uitweg zijn voor wie het overmatig druk begint te hebben, en een preventieve stap zijn in een voorkomingsbeleid tegen Burn Out.

Op het einde van het boek maakt de auteur een verwijzing naar het model van Psychologische Flexibiliteit. Hij wijst daarbij op een aantal overeenkomsten tussen beide modellen.

Elk hoofdstuk besluit met een experiment en een flitsexperiment die de lezer kan toepassen op zijn eigen situatie. Vooral het flitsexperiment leek me nuttig voor mensen van vandaag in de drukte van alle dagen.

Future-Proofing The State

Editors: Jonathan Boston, John Wanna, Vic Lipski en Justin Pritchard

Het boek werd geschreven in de nasleep van een aantal kort op elkaar volgende grote rampen in Oceanië. Rampen waren overstroming, struikbranden en een enorme reeks aardschokken op korte tijd. Het is een visie van wat zij politiek en qua openbare dienstverlening nodig hebben. Het boek is opgedeeld in vier delen, alle vier gerelateerd aan resilience, risicobeheer, crisismanagement en disaster recovery. Ik poog hieronder een samenvatting te geven van de belangrijkste gedachten.

Deel 1: Governing for the Future

Vanuit de opdracht van het runnen van een overheid zijn er enkele prioriteiten die gesteld kunnen worden. Onder vele andere vallen op:

  • De financies op een verantwoordelijke manier regelen
    • Waar besparen maar ook waarin investeren is daarbij de hamvraag.
  • Bouwen aan een steeds meer competitieve economie, aangepast aan haar tijd.
  • Het leveren van betere publieke diensten binnen steeds nijpendere voorwaarden, die steeds meer de relevante diensten van de ambtenarij vereisen te doen met beperkte middelen, betaalbaar voor de belastingbetalers.
  • Zorg dragen voor toekomstige generaties, een roep die steeds meer noodzakelijk blijkt te worden.

Daarbij heeft de overheid steeds meer nood aan goed advies, alsook aan capabele mensen die het een uitdaging vinden om en moeten weten dat hun beslissingen een invloed hebben op de economie en de maatschappij, en de bijhorende opportuniteiten en bedreigingen, nu en in de toekomst.

De complexiteit en de omvang van de risico’s (= bedreigingen en opportuniteiten) waaraan de maatschappij bloot komt te staan worden steeds groter. (Bijv. vanwege klimaatwijzigingen, terreur, cybercrime, afhankelijkheid van allerlei infrastructuren die nog kwetsbaar zijn, zoals elektriciteit, watervoorziening,…)

Tevens neemt de frequentie van de grote rampen op wereldschaal toe. Momenteel staat de wereldwijde regeling van gemeenschappelijke rijkdommen, zoals oceanen en atmosfeer nog in de kinderschoenen / is zwak geregeld en neemt de kans toe dat de vereiste politieke wil op wereldniveau te laat komt, tenzij gesteund door de burgers of bottom-up afgedwongen. Dat gaat zwaar wegen op het herstel dat uit te voeren zal zijn door toekomstige generaties.

Daarom mag de huidige regering niet in de val trappen van korte termijn visie onder druk van verkiezingen, maar moeten ze (de politieke partijen) samen aan een zeel trekken, en niet kiezen tegen toekomstige generaties ten voordele van korte termijn visie binnen een regeercyclus.

De overheden hebben nood aan een veerkrachtige maatschappij om zelf resilient te zijn. Een continue toekomstgerichte blik wordt daarom steeds noodzakelijker alsook het verzorgen van het schaarse maatschappelijke sociale kapitaal.

Het is dus van belang dat de leiders van de overheid, de ministers en hun kabinetten, alle kanten kennen van de door hen te nemen beslissingen, alle relevante informatie ter beschikking hebben en de voorzienbare implicaties kennen.

Hoewel de overheid momenteel geen technocratische oefening is, is het echter wel de taak van de overheid om door moeilijke kwesties heen, de juiste en meest zinvolle beslissingen te nemen, afhankelijk van wat op de maatschappij afkomt. Op die manier kan de maatschappij duurzaam vooruit. Vertrouwen tussen burgers – politiek en ambtenarij is daarbij essentieel.

Steeds meer de blik vooruit richten is dus essentieel, ook om eerder vermeld vertrouwen te creëren en te bewaren.

De ambtenarij en de politiek moeten dus, hand in hand, zich focussen op het bepalen van welke diensten het meest effectief zijn en het meest kosten efficiënt. Want de burger verwacht van de overheid een goed geoliede machine die hen helpt wanneer ze daar nood aan hebben. En ze hebben gelijk.

Daarbij willen we geen doelen die gemakkelijk te halen zijn. De uitvoering van de diensten mogen moeilijk te halen zijn, en ongemakkelijk aanvoelen. Daarbij gaan we dus geen moeilijke zaken uit de weg.

Maar de eerste les die daarbij getrokken moet worden is dus dat de overheden een foresight strategie moeten hebben of een foresight team. Zodoende kan ze zich ervan verzekeren dat de toekomst tot op zekere hoogte in rekening wordt gebracht. Dit staat in schril contrast met de politieke planning, die typisch de duurtijd heeft van een politieke cyclus. Belangrijke aspecten die steeds meer moeten in rekening gebracht worden zijn de verandering van het klimaat, en de verregaande concentraties van populatie en goederen. Beide leiden tot een toename van kwetsbaarheid bij rampen, zoals pandemie, financiële crisissen, cybercrime, zonnestormen en sociale onrust. Daarbij kunnen mondiale rampen optreden i.p.v. de kleinere “grote rampen”. Een van de generieke methoden om deze aan te vechten is diversiteit. In alles. Tevens moeten prioriteiten van tevoren bepaald worden. Daarbij moet aandacht gegeven worden bij het stockeren van nodige voorraden. In de privé zal meer aandacht moeten gaan naar het delen van data. De sectoren moeten leren afstappen van hun preoccupatie om de zaken confidentieel te houden.

Om op die manier aan resilience te kunnen doen, moet men zich realiseren dat dit iets is dat langzaam gerealiseerd wordt over een langere periode. Om een resilient maatschappij te bouwen, moeten we werk maken van het individu en van de gemeenschappen. Er is een zekere vorm van burgerzin voor nodig, om er samen aan te werken, om betere resultaten te halen aan een lagere kost. Een land dat dit realiseert is niet alleen beter gepositioneerd in voorspelbare omstandigheden, maar ook in onvoorspelbare chaotische omstandigheden. Bij het creëren van oplossingen moeten dus ook de instituten van de overheid bijdragen. Daarbij bestaat het gevaar dat overheden die het meest succesvol waren met een eerder concept van governance het moeilijker zullen vinden dan overheden die een ander model van governance maken en implementeren. Om een adaptief systeem van governance te framen zijn er vier manieren van denken nodig: ‘compliance’, ‘performance’, ‘emergence’ en ‘resilience’.

Het is van belang dat de overheid niet alles alleen doet. Het moet kennis en vaardigheden uitwisselen met de private sectoren. Co-creatie en co-productie zijn belangrijke bindingsmiddelen in de maatschappij, tussen de overheid en de burger en de private sector. Maar ook zelf-organisatie en zelf-vertrouwen zijn daarbij belangrijk voor de burger. Daarbij spelen nieuwe technieken een rol. Het schept wellicht meer mogelijkheden en zal meer kosten-batengewijs verantwoord zijn er gebruik van te maken dan het opstarten van een nieuw politiek programma en wetgeving om gedrag te wijzigen.

Maar om goed te weten wat de overheid kan doen, is het van belang meer te weten over hoe de maatschappij in elkaar hangt. Daarbij verwijs ik naar een eerder artikel waarin ik vertel over lineaire, ingewikkelde en complexe problemen: “Herhaalt de geschiedenis zich? Of niet?”. Ik herhaal hier even de uitleg ervan:

  • Wat zijn lineaire gebeurtenissen ? Dit wordt algemeen beschouwd als gebeurtenissen die aangepakt kunnen worden door het toepassen van routinematige taken. Bijvoorbeeld een boom omhakken met een bijl. Er moet eventueel wel nagedacht worden naar waar de boom het beste kan vallen, want dat doet die niet steeds, maar over het algemeen is dit een taak die geen speciale hogere studies vereist. Wat niet wegneemt dat achter zo’n taak geen grote verantwoordelijkheid kan schuil gaan.
  • Een andere zaak zijn ingewikkelde dingen. Dit zijn dingen die mits voldoende inspanning, zoals het verwerven van voldoende kennis, nog net behapbaar zijn en voorspelbaar, maar niet voor een leek. Bijvoorbeeld een vliegtuig bouwen. Je moet voldoende weten van aërodynamica, materialenleer, brandstoffen, sterkteleer, normen, vloeistofdynamica en tegenwoordig zelfs elektronica en computerwetenschappen, om een vliegtuig te ontwerpen. Maar het lukt ons, mits we samenwerken.
  • Als derde zijn er de complexe fenomenen. Dit zijn zaken die we absoluut niet kunnen voorspellen. Niet zozeer omdat we onze eigen acties niet kunnen kennen, maar vooral omdat we niet alle parameters kunnen kennen, onder andere omdat ze nooit twee keer dezelfde zijn. Enkele voorbeelden zijn de natuur, de klimaatveranderingen, de maatschappij, …

Daarnaast bestaat het begrip “wicked problems”. Dit zijn problemen die geen onmiddellijke of duidelijke oplossing hebben. Vaak zijn ze gerelateerd aan “unknown unknowns”.

Om aan deze situaties het hoofd te kunnen bieden, moet de overheid alle belanghebbenden op een lijn krijgen qua perspectieven en doelen. Maar dat vereist dan weer een aanscherpen van geduld, en consensus building. Daarbij kunnen complexe zaken dus weerom niet uit de weg gegaan worden.

Een zaak waarmee de overheid zich kan bezighouden qua resilience is het bouwen van scenario’s. Dat is een lineaire aanpak van onzekerheden. Niet-lineaire aanpak is eveneens nodig, zoals daar zijn back-casting, policy gaming, en horizon scanning.

Daarbij moet ze steeds rekening houden dat geen enkele vorm van vooruitkijken 100% congruent is met de volatiliteit en onzekerheid die bestaat in een steeds complexere wereld. Maar het blijft wel noodzakelijk om zich er in te bekwamen omdat het strategische risico’s zijn.

Dit geeft aanleiding om te redeneren dat overheden moeten oppassen met het implementeren van lean systemen. Lean systemen die enkel de focus houden op efficiëntie hebben zeer waarschijnlijk onvoldoende resources om onverwachte rampen af te wenden en ook nog eens plannen te maken voor een complexe wereld vol ‘wicked problems’.

Een volgende vraagstelling is of de overheid dan het probleem heeft van politieke myopie. Deze vraag is er gekomen door de grote globale financiële crisis (rond 2008) en gaf de indruk dat dit er was door een gebrek aan vooruitkijken en enkel gelinkt was aan de publieke sector. Dit zijn echter beide een misvatting.

Hoofdstuk 7 beschrijft een nieuw vraagstuk: elk falen van een regelgeving is een nieuwe uitdaging: wat ging er mis? Waarom is het gebeurd en hoe kunnen we er voor zorgen dat dit niet meer gebeurt? Hoe kunnen we leren van onze fouten? (Deze vragen gelden niet enkel in de publieke sector uiteraard.) Daarbij moet men in acht nemen dat regelgevende regimes vaak falen wanneer gemaakte beloften, die grote verwachtingen scheppen, niet gerealiseerd worden, en het parlement dan beslist tot het uitwerken van een nieuwe regelgeving. Bronnen van non-compliance zijn daarbij vaak het falen van de business van de te complexe regelgeving, maar ook een gebrek aan commitment van de business aan de achterliggende gedachten van de wetgeving, of de business vindt de regelgeving onterecht, of de implementatie is te duur…

Is het echter mogelijk om het vertrouwen van de burger en private sector te behouden in de overheid? Vertrouwen, integriteit en sociale normen zijn immers zeer belangrijk voor het future-proofing van de staat. Om daarover iets te kunnen zeggen gebruikt men o.a. de internationale Corruption Perception Index (CPI) scores. Het belang hiervan is dat een maatschappij met een hoger vertrouwen in de overheid een beter sociale, democratische en economische vooruitgang bereikt. Een punt dat daarbij geduid moet worden is dat deze index draait rond perceptie, niet de feitelijkheid. Openheid en transparantie zijn daarbij uiterst belangrijk, als ook zelfkritiek.

Deel 2: Managing Risks and Building Resilience

Een eerste vraag die zich stelt wanneer de overheid aan zo’n taak begint is: wat kunnen we leren van de private sector? Een belangrijke insteek daarbij is dat de moderne maatschappijen gekenmerkt worden door nieuwe risico’s. Deze zijn geassocieerd met een groeiende stand van de wetenschap en technologie. Ze zijn wereldwijd van aard, en gaan over nationale en organisatiegrenzen heen. Dit zijn onbedoelde bijwerkingen van innovaties, waaraan de burger, privé en overheid worden blootgesteld. Ze zijn “man-made”. Anderzijds zijn er de “natuurlijke gevaren”. Daar zijn verwachtingen van anticipatie en controle ongebruikelijk. Een conclusie hierbij is dat de overheid meerdere belanghebbenden moet ‘empoweren’ in het regelgevend proces, op nationaal en regionaal en lokaal vlak. Indien dit gebeurt wordt het future-proofing van de staat een co-operatieve realisatie, met een nadruk op ‘governance’ eerder dan ‘government’.

Vanaf hoofdstuk 10 worden de feitelijke bronnen van de tekst belangrijker: de rampen die de gebieden troffen in Oceanië in 2009-2012.

Daarbij is er de belangrijke conclusie waar vanuit gegaan wordt, dat de gemeenschappen beter uitgerust moeten zijn om rampen te overleven en van te herstellen. Zelfredzaamheid is daarbij een sleutelbegrip. Een van de belangrijke fouten die een overheid daarbij kan maken is dat ze teveel doet voor de burger, omdat die dan steeds meer gaat verwachten en dus minder initiatieven neemt. Dit gaf aanleiding tot een groot aantal slachtoffers in het verleden. Eveneens een sleutelbelang is dat de diensten die hun werk moeten doen bij een ramp op elkaar afgestemd zijn, en dat ze van elkaar weten wat ze aan elkaar hebben en van elkaar kunnen verwachten. Tevens is het belangrijk dat de burger weet dat een letterlijke onmiddellijke hulp niet altijd mogelijk is, en dat (in Oceanië) de burger op eigen houtje het drie dagen moet kunnen uithouden op eigen houtje. Queensland zette zelfs op haar website: “Weather events are getting more severe and when a major weather event hits you cannot rely on government and volunteer organisations to help. You need to harden up by preparation, awareness and helping others.”

Een volgend hoofdstuk, hoofdstuk 11, handelt over het reduceren van toekomstige kwetsbaarheden in sociaal-economische systemen. De auteur gaat daar op een kwalitatieve manier om met het begrip van hysteresislussen uit de exacte wetenschappen. Dit soort verschijnselen komen vaak voor in complexe adaptieve systemen. Belangrijk daarbij is het om te weten dat een verandering van omstandigheden onomkeerbaar kan zijn.

In hoofdstuk 12 behandelt de auteur het belang van horizon-scanning als techniek die van belang is voor het verkennen van uitdagingen en opportuniteiten op beleidsvlak. Het behandelt vragen als: hoe identificeren we relevante kwesties en trends? Hoe stellen we ze grafisch voor? Hoe maken we van deze informatie werkzame en flexibele strategieën die de beslissingsmakers voorbereiden op ons afkomende veranderingen? Daarbij zijn analysetechnieken zoals o.a. “STEEP” van belang: het zoeken naar veranderingen in maatschappij (society), technologie, economie, milieu (environmental) en politiek.

Hoofdstuk 13 is meer van praktische aard: het gaat om de invloed die het opleveren van een type van transportsysteem kan hebben op de toekomst. Daarbij werden vier hypothetische scenario’s onder de loep genomen: “super city”, “coastal boom”, “carbon crunch” en “global bust”. Ook onconventioneel transport werd bekeken zoals vliegende auto’s. Daarbij draait veel rond vragen als “Hoe vertalen we dit in actie?” en “Hoe kan dit werken voor de burger?”.

In hoofdstuk 14 is een belangrijke uitspraak over resilience dat “no system is resilient when the economy is failing to improve the livelihoods of the majority of the people”.

Deel 3: Managing Crises

Als je denkt over crisismanagement, dan ben je bezig met de “on-woorden” (“un-ness”) die overheersen: ongeplande (unplanned), ongewenste (unwanted), onzekere (uncertain), en onplezierige (unpleasant) prospecten en keuzes die je moet maken. Een crisis werkt ook als een hogedrukkoker: ze versterken de belangen en emoties tot ongekend hoge intensiteiten. Vragen die snel gesteld worden zijn “Hoe kon dit gebeuren?”, “Waarom zagen we dit niet aankomen?”, “Wie is er schuldig?” en “Hoe gaan we nu verder?”. Maar een crisis is niet steeds een slecht-nieuws show voor de leiders. Ze kunnen unieke opportuniteiten geven om komaf te maken met oud beleid en oude  commitments, nieuwe commitments en beleid starten en de zaken herorganiseren.

Bij elke crisis komen twee logische soorten acties naar voor. Ten eerste is er de actie die voorgeschreven wordt in de plannen die men maakt. Het tweede is het spelletje van “wie is er in fout”, waar de advocaten maanden of jaren uittrekken daar waar de crisismanagers seconden hebben om onder hoge druk een beslissing te nemen. Dus politiek kan er van een crisis een enorme dreiging uitgaan. Maar het kan ook enorme opportuniteiten meebrengen. Politiek kan een leider in de crisis dus de held, het slachtoffer of de misdadiger zijn. De uitdagingen voor hem zijn: eerst het zin maken van de crisis (het stellen van de diagnose: wat is er exact aan de hand?). Ten tweede het maken van de juiste beslissingen. Ten derde is er het optimaal inzetten van de schaarse beschikbare middelen. Ten vierde is er het betekenisgeven: het overtuigen van de burgers en de media van de eigen inzichten van wat er gaande is. Ten slotte is er de aanpassing aan de nieuwe situatie: de burgers moeten verder gaan met hun leven, na de crisis doorgaan en verder kijken naar een nieuwe horizon, om te reflecteren aan het heden, en lessen te trekken. Vernieuwing zou dus een beter woord zijn dan herstel.

Opgemerkt moet wel worden dat de crisissen uitdagender worden: ze komen steeds meer in cascade voor en gaan over grenzen heen en worden groter. Er komen er ook steeds meer. Maar de middelen om ze af te wenden, te voorkomen of te bestrijden zijn steeds minder voorhanden, o.a. omdat de overheden bewust meer ‘lean’ willen werken. Het is dan ook nodig dat crisis management gezien wordt als een integraal deel en cruciale dimensie van leiderschap binnen en buiten de overheid.

Een andere bedenking, in hoofdstuk 16, is dat alle organisaties te maken hebben met schijnbaar permanente veranderingen.

  • Ten eerste is er de (poging tot) schuldenlastvermindering in de ontwikkelde wereld, dat een groot aantal generaties overschrijdt. (“De schuld is er vanzelf gekomen, ze zal vanzelf ook verdwijnen!”, is dus niet waar.)
  • Een tweede bedenking is dat vrije informatie een steeds grotere ‘force’ wordt. De overheid heeft er geen alleenrecht of macht meer over.
  • Ten derde is er de lopende verschuiving van weelde, macht en invloed van onze traditionele markten naar de Aziatische-Pacific regio en andere opkomende economieën.

Terwijl de parlementaire aansprakelijkheid het verloop van het geld volgt, zou er dus ook meer het verloop van de wereld moeten opgevolgd worden.

Terwijl crisissen in de overheid de voorbije 20 jaar vooral betekende niet negatief in de media naar voor komen, betekent het de komende decennia meer en meer het managen van operationele en financiële risico’s bij de gigantische uitgaven waar we voor zullen staan. Een probleem hierbij is dat de overheden deze skills nog moeten ontwikkelen.

Deel 4: Disaster Recovery

Dit deel bouwt direct verder op de ervaring van rampen op grote schaal. Herstel betekent daarbij governance dat veel meer is dan “het fixen van de dammen” (wat bijv. wel nodig was in New Orleans). Een sleutelgedrag is het vermijden van de kop in het zand te steken, wat onvermijdelijk leidt tot een nieuwe grotere blootstelling aan toekomstige rampen. Er moeten bruggen gebouwd worden tussen burgerlijk -, bedrijfs- en politiek leiderschap. Echter, dit op zich is een “wicked problem” waarbij niet-evidente en niet-triviale keuzes moeten gemaakt worden.

De belangrijkste geleerde les is wellicht dat de overheden en de sociale kwetsbaarheden in de maatschappij moeten geconfronteerd worden. Ook is herstel iets complex, waarbij er niet zoiets is als een simpele oplossing voor problemen, geen quick wins, geen terugkeer naar het normale. Herstel, kort gezegd, begint wanneer de gemeenschap sociale, politieke en economische processen herstelt of ontwikkelt, alsook de daarbij nodige instituten en relaties legt die het allemaal helpen werken in de nieuwe context na de ramp. Daarbij ontstaat het begrip “recovery governance”. Deze wordt het eenvoudigst voorgesteld door volgende tabel:

uncertainty_Matrix

Hierbij ziet men dat risico management slechts een deel is van de totale problematiek. Niet alle problematiek van een rampenscenario is immers meetbaar.

Daarbij geldt bij rampen de problemen niet simpelweg kunnen opgelost worden als vraagstukken op een schools examen, waarbij alle nodige gegevens zijn opgegeven. Mogelijkheden tot oplossingen worden steeds met een grote mate van onzekerheid gegeven.  Het is dus ook vaak geen oplossing om de problematiek uit te besteden aan een professional consultant. Die kent vaak de zaken minder ten gronde dan de overheid. Om deze vraagstukken op te lossen moeten we

  • ten eerste focussen op niet enkel paraatheid (readiness) en respons, maar moeten we ook werk maken van reductie en recovery.
  • Ten tweede moeten we voorbij gaan aan de fysieke en economische dimensies van herstel, en ons verdiepen in de sociale, culturele en politieke dimensies.
  • Ten derde, naast het evidente belang van de technische aspecten en details, moet aandacht uitgaan naar ethische en morele dimensies.
  • Daarnaast ten vierde is er de keuze die gemaakt moet worden in het dilemma tussen snelheid van oplossing versus diep doordachte beraadslaging over de kwestie.
  • Ten vijfde is er het vraagstuk of een crisis top-down of eerder bottom-up moet worden aangepakt.
  • Ten zesde is er het verhaal van de ‘insiders’ versus de ‘outsiders’.
  • Ten zevende zorgt het snelkoker-effect van de crisis dat er een spanning heerst tussen openheid en geslotenheid, waarbij een bureaucratie kan kiezen voor of tegen het opvolgen van het goed besteden van tijd en energie om lessen te trekken van de reeds lopende crisis.
  • Ten achtste is er de tegenstrijdigheid tussen rechten en plichten van de belanghebbenden.
  • Ten negende is er de vraag in welke mate “business as usual” blijft gelden tijdens en na de crisis.
  • Ten tiende is er de verplichting van het uitwerken en operationaliseren van een kostenefficiënt herstel dat moet tegemoetkomen aan zelfbeschouwing en praktijken die “learning-by-doing” en zodanig ook resilience stimuleren.

Uiteraard zijn na de ramp een of meerdere debriefings nodig. Wat werkte? Wat werkte niet? Wat kon beter? Ook een review door externen valt daarbij aan te raden. Een belangrijke strategische les is dat er werk moet gemaakt worden van meer resilient gemeenschappen, alsook van dat het individu, om beiden beter voor te bereiden op de toekomst. Dit is een gedeelde verantwoordelijkheid tussen alle belanghebbenden. Daarbij moet de regel gelden “Whatever it takes !”. Die regel werd in het verleden niet toegepast, maar werd scherp aangevoeld na de rampen van 2009-2011 in Oceanië.

Om dit alles te doen, is de overheid bezig met de “4 R’s”: “Reduction” van gekende risico’s, “Readiness” door capaciteitsopbouw, “Respond” t.a.v. menselijke nood en “Recovery” na de rampspoed.

Respons is belangrijk, omdat bij een crisis, in tegenstelling tot ‘business as usual’ alles snel kan gaan. Er kunnen snel beslissingen genomen worden, o.a. ter voorkomen van maatschappelijke onzekerheid en pessimisme. Daarbij kunnen toekomstige negatieve evoluties van rampen verder voorkomen worden. Van groot belang is dat bij de herstelfase, na de ramp, het tempo van herstel niet in het gedrang komt. Tevens is het vroegtijdig ingrijpen en het beheersbaar houden van de lopende problematiek enkele belangrijke lessen uit de grote rampen van 2009-2011.

Hoofdstuk 21 heeft het over de innovaties die mogelijk zijn binnen de publieke sector, na grote rampen. Het toont vier gevalstudies van innovatie in de publieke sector:

  • 1° Een beveiligd centraal beheerd online systeem voor het delen van informatie over patiënten. Hiermee wordt veel cruciale tijdswinst geboekt.
  • 2° Een joint venture tussen een aantal organisaties om getroffen businessen te ondersteunen met advies en begeleiding en voordelen.
  • 3° Aanpassingen in de werking van de juridische diensten, om de continuïteit van hun diensten te verzekeren, door een vernieuwde aanpak met nieuwere technologieën die voorhanden waren.
  • 4° Ondersteuning van getroffen families en huishoudens na de rampen, door een samenwerking van overheidsdiensten met NGO’s.

Het centrale thema daar was steeds: bouw de diensten op rond de menselijke noden, en niet anders. Co-productie tussen burgers en business en overheid voor een betere en kostenbewuste aanpak van diensten was een sterke factor die meespeelde in de nasleep. Maar ook co-locatie was van belang: werken vanuit de plaats waar men zich bevond, en helpen met het werk dat er was op die plaats door ambtenaren was een belangrijk gegeven bij diensten aan de frontlinie. Opmerkzaam was dat veel innovatie optrad uit noodzaak. De bedoeling moet naderhand ook zijn om dit om te buigen naar innovatie “by design”.

Het boek sluit af met een hoofdstuk (22) over de rol van een auditeur-generaal. Ondanks de gestrengheid van die job, bleek het nodig om, gezien de situatie na 2009-2011, minder veeleisend te zijn, bijv. qua op te leveren bewijsmateriaal van correcte uitgaven en geleverde prestaties. Dit omdat de mensen bezig zijn om “hun wereld weer in gang te trekken” eerder dan mooi netjes alles te verantwoorden.